【中國化工機械設(shè)備網(wǎng) 國內(nèi)新聞】近十多年來，隨著我國經(jīng)濟穩(wěn)步高速增長對能源的需求、能源尤其煤炭形勢的變化以及環(huán)保要求的日益提高，我國的煤炭進出口政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化，大體上經(jīng)歷了出口導(dǎo)向型、放寬進口、鼓勵進口煤、進口收緊等幾個階段，并在煤炭進出口關(guān)稅方面得到了體現(xiàn)。
　　
　　中國從重要煤炭出口國到世界大煤炭進口國的歷程，正是中國經(jīng)濟高速發(fā)展對能源需求的體現(xiàn)。中國煤炭進出口貿(mào)易量占世界貿(mào)易總量的比例，10年間已經(jīng)從2003年前后的12%上升到2013年的27.7%。
　　
　　“相當于全國所有煤礦一個月一噸煤也不出。”“相當于不花一分錢建了一條大秦線。”以上兩句話分別出自中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長彭建勛以及煤炭貿(mào)易專家黃騰之口，他們所談的都是我國近幾年煤炭進口的情況。黃騰在接受《中國電力報》記者采訪時，還詳細介紹了我國煤炭進出口政策等方面的情況。
　　
　　近期*關(guān)稅稅則委員會對無煙煤、煉焦煤等分別恢復(fù)實施3%～6%不等的惠國稅率，更可視為當前煤炭進口收緊的標志。
　　
　　出口：從刺激出口到征收出口關(guān)稅
　　
　　我國煤炭出口始于1980年左右。其中，1980～2001年，我國煤炭出口總體不斷上升，凈出口持續(xù)增加。2001～2003年，煤炭出口達到歷史高位，每年出口量均在9000萬噸以上，但進口也在加速，快速突破了1000萬噸。
　　
　　黃騰說，在2003年之前，我國主要是站在原料出口國的角度來看待煤炭資源，出口煤炭既可以消化部分過剩產(chǎn)能，更主要的是可以換取外匯，為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐。故此，當時我國對煤炭實施的是出口導(dǎo)向型的對外貿(mào)易政策，一方面采取出口退稅政策鼓勵煤炭出口，另一方面采取征收進口關(guān)稅等政策約束煤炭進口。
　　
　　出口退稅始于1998年。當時，亞洲金融危機爆發(fā)，為緩解煤炭行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，我國在1998、1999年先后兩次大幅上調(diào)煤炭出口退稅率，從3%升至13%。此舉大大刺激了煤企出口的積極性，煤炭出口量從1998年3230萬噸猛增至2003年9318萬噸的。
　　
　　2003年，我國經(jīng)濟開始了新一輪上升期，煤炭需求大增，煤炭出口與保證國內(nèi)供應(yīng)需求出現(xiàn)了很大的矛盾。當年，我國煤炭產(chǎn)量達到16億噸，其中電煤總量達到8.26億噸，需求較2002年增加量也從之前的3000萬噸左右大增至近1億噸。
　　
　　盡管如此，當年國內(nèi)煤炭出口仍達到了9318萬噸的，而進口也達到1076萬噸。
　　
　　這一年，中國煤炭黃金十年的大幕也正式拉開。煤炭進出口的量差開始縮小，并終發(fā)生逆轉(zhuǎn)。
　　
　　毫無疑問，在中國煤炭進出口方面，2003年是關(guān)鍵之年、轉(zhuǎn)折之年。
　　
　　上海航運交易所*研究員莫云萍告訴記者，就煤炭出口關(guān)稅而言，2003年10月，*和*發(fā)出《關(guān)于調(diào)整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月1日起煤炭出口退稅率由13%下調(diào)至11%。此后，短短數(shù)年內(nèi)，經(jīng)過幾次大的調(diào)整，不但取消了出口退稅政策，漸而從2006年11月開始對出口煤炭征收出口暫定關(guān)稅一直至今。
　　
　　期間，我國對煤炭出口實行配額管理。2004年1月7日，國家發(fā)展改革委、*、*聯(lián)合出臺《煤炭出口配額管理辦法》，我國自2004年7月1日起對煤炭出口正式施行配額管理。具有煤炭出口配額管理商品經(jīng)營資格的企業(yè)僅神華、中煤、五礦和山西煤炭進出口集團。
　　
　　一位來自上述出口公司的人士稱，出口配額指標一度灸手可熱，但隨著國內(nèi)用煤需求的增加，配額量基本呈下降之勢，而實際出口量則更少，近年來更是如此。
　　
　　2013年，我國煤炭出口751萬噸，遠低于出口配額指標。
　　
　　進口：從放寬進口到鼓勵進口煤
　　
　　經(jīng)濟的高速發(fā)展推動了對能源的大力需求，在國內(nèi)能源供應(yīng)緊張的情況下，進口石油、天然氣、煤炭等能源就成為必然。
　　
　　申銀萬國分析師羅云峰告訴記者，從可貿(mào)易程度而言，煤炭比石油、天然氣的程度都要低，不到20%，但在全社會用電量大增的情況下，電煤需求也水漲船高，因而煤炭尤其是動力煤的進口就呈現(xiàn)爆發(fā)之勢。
　　
　　資料顯示，2003年，我國石油凈進口量大幅增長35.6%，達到9759萬噸。受油價上漲的影響，當年石油凈進口總額達到203億美元，同比增長了57%，對外依存度達到36%。2009年，我國石油凈進口量同比增長8.8%，達到21838萬噸，對外依存度達到56%。顯然，受原油價格的影響，石油的進口盡管迅猛增長，但卻依然不足以彌補缺口，而且其主要用于交通燃料及化工行業(yè)，無法滿足電力對燃料的需求。
　　
　　另一方面，石油海路運輸通道還容易受到其他因素掣肘。我國原油進口主要來自中東、非洲、拉美，70%的進口原油都要經(jīng)過霍爾木茲海峽、馬六甲海峽，具有很大的不確定性和風險。至于我國后來拓寬進口渠道，形成“三陸一海”的“四面來油”的格局，那是直到近才基本實現(xiàn)的事情，而且新增渠道的運輸量無法與傳統(tǒng)通道相比。
　　
　　相比之下，煤炭的進口區(qū)域性更為集中，主要來自印尼、澳大利亞等國家，更為安全可靠。
　　
　　故此，國家在降低煤炭出口退稅率的同時，也降低煤炭進口關(guān)稅，以鼓勵進口。

　　如前圖表所示，從2005年起，煉焦煤進口關(guān)稅從3%降為0，動力煤、無煙煤進口關(guān)稅從6%降為3%，并于2006年、2007年兩次調(diào)整，后降為0。
　　
　　煤炭進口關(guān)稅調(diào)整的轉(zhuǎn)折點，則始于6年前我國調(diào)整煤炭等部分商品的進出口關(guān)稅。根據(jù)*關(guān)于實施《2008年關(guān)稅實施方案》的公告，我國自2008年1月1日起取消對煤炭的進口關(guān)稅（絕大部分，除編碼2702開頭的褐煤為3%外）。
　　
　　2012年，褐煤進口關(guān)稅稅率從3%調(diào)整為0。
　　
　　莫云萍表示，近兩年來，隨著霧霾天氣頻現(xiàn)，以及進口煤的沖擊加劇了國內(nèi)煤炭市場的下行趨勢，煤炭進口政策開始出現(xiàn)收緊跡象。2013年8月30日起，褐煤進口關(guān)稅稅率恢復(fù)為3%，但鑒于褐煤主要出口國印度尼西亞享有東盟惠國待遇，因而對褐煤的進口影響不大。今年9月15日，國家發(fā)展改革委等六部委聯(lián)合出臺《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，對高硫分、高灰分、低發(fā)熱量的煤炭采取了限制措施，對運距超過600千米的褐煤提出了比其他煤炭更嚴格的質(zhì)量要求。
　　
　　來自某煤炭出口企業(yè)的人士也向記者表示，隨著煤炭市場發(fā)生逆轉(zhuǎn)，政府部門正在研究完善差別化煤炭進口關(guān)稅政策，統(tǒng)一煤炭進出口關(guān)稅。
　　
　　政策導(dǎo)向：合理利用煤炭資源
　　
　　在看似簡單的調(diào)整煤炭進口關(guān)稅的背后，卻有著復(fù)雜的時代背景。
　　
　　黃騰表示，2003年前后，由于東南沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，日益強烈的電力需求直接促進了動力煤需求量的飆升，以及國內(nèi)煤炭洗選業(yè)固定資產(chǎn)投資的加快。而之所以造成進口煤的增長，還源于我國煤炭生產(chǎn)偏西北、消費偏東南而導(dǎo)致的“西煤東運、北煤南運”的運輸格局，對需求估量不足造成的運力緊張更使得煤炭供應(yīng)緊張，并導(dǎo)致期間的數(shù)次“電荒”。
　　
　　這直接推動了兩種解決路徑：在國家層面，政府提出充分利用“兩種資源、兩個市場”，鼓勵進口煤炭，這既是順應(yīng)市場趨勢的行為，一定程度上也屬于不得不而為之。在企業(yè)層面，電力企業(yè)研發(fā)開拓了褐煤摻燒的降低成本的路徑。
　　
　　如前所述，煤炭進口關(guān)稅的下調(diào)直接降低了煤炭進口成本，使得煤炭進口更有利可圖。另一方面，受金融危機影響，煤炭市場銷售不旺，中國對煤炭的高速需求也使得煤炭迅速流向了銷量與利潤的高地。
　　
　　由此，包括褐煤在內(nèi)的煤炭進口通道敞開。
　　
　　2005年6月7日，《*關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》提出，鼓勵大型煤炭企業(yè)到境外投資辦礦，參與市場競爭。2007年1月22日《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出，要擴大對外開放，“煤炭出口調(diào)控在合理水平，增加?xùn)|南沿海地區(qū)煤炭進口。支持有條件的煤炭企業(yè)到境外開發(fā)煤炭。”上述文件規(guī)劃盡管已經(jīng)有了加強合作方面的內(nèi)容，但并未單列。不過，重視的程度已經(jīng)明顯增加，放開的步伐也在明顯加快。
　　
　　等到2012年3月18日《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》發(fā)布時，合作已經(jīng)作為重要內(nèi)容單列。該規(guī)劃在分析了我國煤炭工業(yè)生產(chǎn)與消費布局矛盾加劇的形勢之后指出，主要煤炭資源大國為促進經(jīng)濟發(fā)展，將進一步擴大合作，為我國煤炭工業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略，利用“兩種資源、兩個市場”創(chuàng)造了條件。在“拓展煤炭貿(mào)易”方面，要“堅持市場化原則，鞏固和發(fā)展與主要煤炭資源國*穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系，鼓勵進口。鼓勵沿海、沿邊地區(qū)拓展煤炭進口渠道，保障進口煤源穩(wěn)定可靠。”
　　
　　環(huán)?？剂浚杭訌娺M口煤質(zhì)量管理
　　
　　但隨之而來的，是我國煤炭進出口政策的進一步調(diào)整，煤炭進口的環(huán)?？剂康靡詮娀?。
　　
　　回顧2012年以來煤炭進出口政策的變化，盡管與煤炭形勢有一定關(guān)系，但更應(yīng)該歸結(jié)為我國對利用煤炭資源認識的進一步加深，進口煤的管理步伐加快。
　　
　　2012年下半年，國內(nèi)煤炭市場發(fā)生逆轉(zhuǎn)且持續(xù)加深，步入了寒冬，而大面積霧霾也使得煤炭尤其是劣質(zhì)煤的使用受到拷問。環(huán)保因素終成為2014年能源革命的導(dǎo)火索。
　　
　　中國煤炭工業(yè)協(xié)會以及部分煤企就此呼吁加強對進口煤檢測等方面的管理。
　　
　　可以說，煤質(zhì)檢測的加強既是國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)成熟的必經(jīng)之途，也是形勢使然。
　　
　　這個階段，我國對煤炭進口政策的思路，是既要深化合作，又要加強環(huán)保。
　　
　　《中國電力報》記者梳理相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，2013年1月1日，《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》發(fā)布，定調(diào)為“深化能源合作”。
　　
　　就煤炭而言，“走出去”方面，是支持優(yōu)勢能源企業(yè)參與境外煤炭資源開發(fā)。“引進來”方面，是鼓勵開展煤炭安全、、綠色開采合作。貿(mào)易方面，是以稀缺煤種和動力煤為主，穩(wěn)步開展煤炭進口貿(mào)易，意在建立公平、合理的能源新秩序，協(xié)同保障能源安全。
　　
　　同年9月10日，*出臺《大氣污染防治行動計劃》，要求控制煤炭消費總量、推進煤炭清潔利用，既要提高煤炭洗選比例，也要禁止進口高灰份、高硫份的劣質(zhì)煤炭，研究出臺煤炭質(zhì)量管理辦法。
　　
　　兩個月之后的11月18日，*印發(fā)《關(guān)于促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》，要求按照節(jié)能減排和環(huán)境保護要求，加強煤炭進出口環(huán)節(jié)管理，其中包括加強對進口煤炭商品的質(zhì)量檢驗，將褐煤納入法定檢驗?zāi)夸?；研究完善差別化煤炭進口關(guān)稅政策，鼓勵煤炭進口，禁止高灰分、高硫分劣質(zhì)煤炭的生產(chǎn)、使用和進口等。
　　
　　2014年3月24日，國家發(fā)展改革委、國家*、國家*聯(lián)合印發(fā)《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》對此予以落實。
　　
　　9月15日，歷時一年半討論的《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》塵埃落定，國家對國內(nèi)煤炭及進口煤炭一視同仁，不符合要求的劣質(zhì)煤將受到限制。
　　
　　其指向在于，在煤炭市場一體化的背景下，煤炭進口不再是簡單的“拿來主義”；而是既要堅持開放原則，有效利用煤炭資源，又要適應(yīng)我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略部署，限制劣質(zhì)煤進口，鼓勵稀缺煤種和動力煤進口，為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。